深圳法律顧問，城鎮(zhèn)戶籍人員對農(nóng)村宅基地使用權(quán)是否享有繼承權(quán)

     [案情]

　 原告薛萬訴稱：一、被告忻州市忻府區(qū)人民政府頒證時未進(jìn)行實際調(diào)查，錯把本屬于薛三的宅基地登記在薛大名下。二、該宅院系薛三繼承所得，生前從未給子女進(jìn)行過分家析產(chǎn)，對此被告將宅基地使用證頒在薛大名下侵犯了原告權(quán)益。三、薛三去世后，原告與母親搬至該宅院內(nèi)至2010年才得知該宅基地已登記在薛大名下。

　 被告忻州市忻府區(qū)人民政府辯稱：一、頒證行為是依據(jù)村委的調(diào)查、審批表和薛大的申請進(jìn)行的，并無不當(dāng)。二、原告的起訴超過訴訟時效。 原審法院經(jīng)審理查明：1954年11月11日，薛萬父親薛三與母親于降結(jié)婚，雙方均系再婚。雙方婚前各有宅院一處，于降的宅院系與前夫離婚時分割而得，薛三的宅院為繼承而來。雙方結(jié)婚時，薛三與前妻所生二子一女，長子薛大（2008年10月21日去逝），次子薛玉（1995年9月17日去逝），女兒薛英（結(jié)婚另過，已申請放棄參加訴訟）�；楹笱θ�的長子薛大與次子薛玉、女兒薛英居住在薛三的祖遺宅院內(nèi)。1964年薛萬父母薛三、于降共同拆建了原薛三祖遺宅院的房屋，并由薛大、薛玉、薛英居住。1964年5月14日，薛萬出生，其與父母在于降的宅院內(nèi)居住生活。1992年，原忻州市人民政府根據(jù)忻政發(fā)[1992]68號文件精神，對全市農(nóng)村居民個人建房用地進(jìn)行了調(diào)查勘丈、審批。1992年10月10日，原忻州市人民政府作出忻集建（1992）字第025993號《集體土地建設(shè)用地使用證》，將薛大、薛玉共同居住的爭議宅院頒證于薛大名下。2005年8月25日，薛三去逝，于降和薛萬搬遷至該爭議宅院居住生活。2011年1月21日，薛萬訴至法院，請求依法判令撤銷忻州市忻府區(qū)人民政府為薛大頒發(fā)的忻集建（1992）字第025993號《集體土地建設(shè)用地使用證》。2011年5月18日，于降去逝。 忻州市忻府區(qū)人民法院于2012年5月16日作出（2012）忻行初字第13號行政判決：撤銷被告為薛大頒發(fā)的忻集建（1992）字第025993號《集體土地建設(shè)用地使用證》。案件受理費(fèi)50元由忻州市忻府區(qū)人民政府負(fù)擔(dān)。宣判后，高引枝等六人向忻州市中級人民法院提起上訴。忻州市中級人民法院于2012年7月16日以同樣的事實作出（2012）忻中行終字第31號行政判決：駁回上訴，維持原判。

　 [案件焦點(diǎn)]

　 1、宅基地使用權(quán)是否可以由農(nóng)村集體組織以外的成員繼承？

　 2、人民政府在頒發(fā)宅基地使用證時應(yīng)進(jìn)行實質(zhì)性審查還是只進(jìn)行形式性審查？

　 [法院裁判要旨]

　 二審法院經(jīng)審查認(rèn)為，薛萬作為薛三、于降二人的兒子，對涉及薛三、于降二人合法財產(chǎn)具有繼承權(quán)。雖然薛萬是城鎮(zhèn)戶籍人口，但不能據(jù)此喪失對集體土地性質(zhì)的宅基地使用權(quán)的繼承權(quán)。根據(jù)2011年《國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》第七條：“已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員、非本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民，因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的，可按規(guī)定登記發(fā)證，在《集體土地使用證》記事欄應(yīng)注記‘該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人’。”所以薛萬對本案訴爭宅基地使用權(quán)擁有繼承權(quán)。 忻府區(qū)人民政府僅依據(jù)忻府區(qū)播明鎮(zhèn)西播明村民委員會出具的證明，而沒有對訴爭宅基地使用權(quán)的權(quán)屬進(jìn)行實質(zhì)性審查，在沒有查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀的情況下頒發(fā)宅基地使用權(quán)證，程序違法。因此二審判決駁回上訴，維持原判。

　　[評析]

　 1、宅基地使用權(quán)是否可由城鎮(zhèn)戶籍人員繼承 我國《憲法》第一百零三條規(guī)定“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”�！独^承法》明確規(guī)定“公民的房屋是公民個人的合法財產(chǎn)，可以作為遺產(chǎn)予以繼承”。也就是說，宅基地上的房屋是可以繼承的，根據(jù)“地隨房走”的原則，公民繼承了房屋當(dāng)然可以使用房屋所占的宅基地。因此，事實上在集體組織內(nèi)部，宅基地使用權(quán)得以“繼承”。另外，在國土資發(fā)〔2008〕146號《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》第三條第一款“嚴(yán)格落實農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地的法律規(guī)定。除繼承外，農(nóng)村村民一戶申請第二宗宅基地使用權(quán)登記的，不予受理”�？梢钥闯�，農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以繼承在法律上是受支持的。由于此種“繼承”只在農(nóng)村集體組織內(nèi)部進(jìn)行，所以長此以往，不會造成農(nóng)村土地資源的流失，也不會對農(nóng)村住宅的管理造成混亂。但在農(nóng)村集體組織成員喪失其農(nóng)村集體組織成員主體資格以后，是否還擁有宅基地使用權(quán)的繼承權(quán)就成為另外一個核心的問題。2011年《國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》的出臺對此問題做出了肯定性回答：‘非本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民，因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的，可按規(guī)定登記發(fā)證，在《集體土地使用證》記事欄應(yīng)注記該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人’”。

　　2、人民政府頒發(fā)宅基地使用證的審查程序問題 隨著《物權(quán)法》的出臺，與之相配套的土地權(quán)屬登記的相關(guān)法律、法規(guī)也相應(yīng)出臺，其中關(guān)于宅基地登記的問題，《土地登記辦法》第九條規(guī)定：申請人申請土地登記，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的登記事項提交下列材料：（一）土地登記申請書；（二）申請人身份證明材料；（三）土地權(quán)屬來源證明；（四）地籍調(diào)查表、宗地圖及宗地界址坐標(biāo)；（五）地上附著物權(quán)屬證明；（六）法律法規(guī)規(guī)定的完稅或者減免稅憑證；（七）本辦法規(guī)定的其他證明材料。第十三條規(guī)定：國土資源行政主管部門受理土地登記申請后，認(rèn)為必要的，可以就有關(guān)登記事項向申請人詢問，也可以對申請登記的土地進(jìn)行實地查看。由此可以看出，法律法規(guī)關(guān)于政府部門在進(jìn)行宅基地登記時，在什么情況下需要進(jìn)行實質(zhì)審查并沒有詳細(xì)的規(guī)定。尤其是關(guān)于土地權(quán)屬證明的形式?jīng)]有做出具體規(guī)定。這就導(dǎo)致在實踐當(dāng)中土地權(quán)屬的實質(zhì)性審查往往變成了對土地權(quán)屬證明的形式性審查。所以在土地行政登記案中，關(guān)于土地權(quán)屬的確切來源的舉證是由原告來進(jìn)行，被訴行政機(jī)關(guān)往往無證可舉進(jìn)而承擔(dān)了敗訴的風(fēng)險。因此，土地登記機(jī)關(guān)在頒發(fā)宅基地使用權(quán)證時應(yīng)查明利害關(guān)系人的意思表示和土地歷史使用情況和現(xiàn)狀，不能輕信土地權(quán)屬來源證明。深圳常年法律顧問

　　3、參照適用本案例需要注意的問題　適用本案例裁判要旨時需要注意三點(diǎn)：一是在案件受理后，法院要查明與訴爭宅基地相關(guān)的所有利害關(guān)系人，并追加為第三人參加訴訟。二是對于因繼承房屋而取得宅基地使用權(quán)的非農(nóng)村戶籍人口，其子女出生即為非農(nóng)業(yè)戶口，是否可以繼承宅基地使用權(quán)并為其頒發(fā)宅基地使用權(quán)證。對于此點(diǎn)，雖法律無明確的禁止性規(guī)定，但筆者認(rèn)為考慮到農(nóng)村土地資源的流失問題，對出生即為非農(nóng)業(yè)戶口的人員是否可以繼承宅基地使用權(quán)并為其頒發(fā)宅基地使用權(quán)證的問題還有待商榷。三是此類案件審理時應(yīng)注意，為非農(nóng)業(yè)人口辦理宅基地使用權(quán)登記的前提是建立在繼承宅基地上房屋的基礎(chǔ)之上。